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圖片來源:素材公社

 

暨上一篇「南鐵聽證能不能辦?有沒有法律拘束力?」之後,我們來更深入的討論一下,為什麼要舉辦聽證,而不直接走行政訴訟呢?是因為訴訟比較麻煩嗎?而聽證雙方辯論或討論後,該由誰來主持、判斷哪一方比較有道理?若判決不服,又應該如何申訴?

 

權力分立本質問題

首先,權力分立原則在多數國家的具體實現就是將國家權力區分為「行政、立法、司法」,彼此制衡與節制,以避免國家權力過度集中而不當侵害人民權利,不過那是權力分立的消極功能。當多數國家進入福利國家時代之後,權力分立除了有制衡(check-and-balance)的消極功能之外,又被賦予積極的功能。積極的功能就是依照自己權力的特質來發揮最大的功能,以創造福祉。

 

司法是一種消極的權力

目前要講的是司法與行政權力的功能有什麼不同。司法基本上是一種消極的權力,他的目的審查行政權(有時也會審查立法權,不過那涉及違憲審查,這邊先不論),也就是消極地等待權利受侵害的人提起告訴,然後進行合法性審查,然後原則上只負責消極地指出行政權是否合法或違法。若是違法的話,就只負責撤銷,但是怎樣做才算是合法,司法權不一定會指出。

換言之,司法只負責指出行政違法,所以應該撤銷,但不負責告訴行政應該怎樣做才會合法。所以即便被法院認定違法而被撤銷,行政權充其量只是知道不要重蹈覆轍,但是還有其他什麼道路可以走,還是必須自己決定。

 

聽證可以有創意的解決問題

聽證固然是仿效法院審理案件的模式所開發出的一種決策程序,而且是適用在行政機關的決策程序。但是不一樣的是,法院受到裁判類型的限制(多數國家皆然),也就是只能透過判決指出行政決定不好,然後再發回給行政機關再次做成決定。但是行政機關在資源容許的情形之下,聽證可以為了達成各方的利益的共識,有創意地做成各種決定,尤其是補償方案。換言之,行政機關的做法方式有高度的彈性,享有開放性的空間,所以透過聽證就有機會形成各種調和利益衝突的方案。也是就,聽證可以幫助行政機關發揮創意解決問題。

簡單這樣講,法院審理時,當事人即便要求法院說,法官大人你可以直接幫台南市政府做成XXOO的補償決定嗎?因為這樣的決定對居民比較公平。法院只能說,你說得很有道理,但是法律只容許我消極地撤銷行政機關的決定。

相反地,如果是透過聽證形成一定的共識要求行政機關要XXOO的去做,只要是有道理的,只要不超出現有資源的範圍的話,行政機關原則上不能說做不到。

 

誰適合當聽證的主持人

若聽證是以辯論的方式來進行,那誰適合擔任辯論中判決勝負的主持人呢?

基於利益迴避原則,主持人當然不要是決定機關的代表或首長比較好。不過我們的行政程序法沒有規定得很周延,沒有明確地這樣要求,但是也沒有禁止,所以只要利害關係人要求聲音大一點,言之有理,行政機關不容易拒絕。

如果要找到雙方都能夠認同的主持人,好像很不容易?而如果不是工程和規劃方面的專家,是不是無法進行判決?

其實這是一種迷失,主持人只要熟悉程序與中立地掌握程序即可。台灣NGO界公認聽證主持人第一把交椅─朱增宏,他就不是法律或工程專業背景的人。此外,一般人會誤會法官不懂醫療,不懂工程所以醫療訴訟或工程訴訟都亂判,這是錯誤的印象。其實重點是有沒有善用專業鑑定人制度,也就是專家鑑定。依照訴訟法規,法院審理案件本來就可以在雙方當事人同意之下請各領域專家做成鑑定報告,以作為判決參考依據。

基於責任政治,聽證主持人是不可代替有權責的機關直接做成決定的,而是形成結論供權責機關參考,但權責機關要無視結論之共事也是必須付出代價的,那就是被罷免或下次落選。如果無法被罷免或下次仍然當選,那也是民主的選擇,民主本來即是如此。

 

會不會聽證開到最後仍然沒有共識和結論?

沒有共識就再繼續續開聽證,或是過於延宕的話,那就是變成政治問題了。民主政治基本上就不是在追求正確的決定,而是民主正當性的決定。

如果居民要求政府要提出替代方案評估,但政府以成本太大為由拒絕,要怎麼處理?

充其量也只能請政府說明成本太多到底是多少。至於市民願意選擇如何的價值以及共同承擔多少成本,本來就不是誰說了算數,所以才需要一個聽證。

 

小結

聽證和行政訴訟比起來,相對的更為彈性而有創意。而至於聽證應該要以什麼形式舉行?也許我們可以參考「德鐵地下化正反激辯 樹立重大建設公民參與典範」、「落實民眾參與的典範維基城市阿姆斯特丹看南鐵地下化」,辯論、討論、講故事、工作坊、玩模型等,都可以是聽證的形式,行政機關應該要以更有彈性、創意的做法來思考如何解決南鐵爭議,才是新時代的政府應有的格局。

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